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统筹整合使用财政涉农资金实施精准扶贫存在的困难、疑惑和建议

发布时间:2017-10-17来源:荆州市审计局阅读量:

 

为解决财政资金使用分散、社会资金合力不强、扶贫开发效益不高的问题,20158月,湖北省人民政府办公厅制发了《关于创新建立贫困县资金整合机制实施精准扶贫的意见》(鄂政办发〔201563号)。20164月,国务院办公厅出台《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔201622号),就保障贫困县集中资源打好扶贫攻坚战作出具体安排。2016年至2017年,湖北省审计厅组织开展的扶贫资金审计中,将贫困县资金整合机制建立与运行纳入扶贫政策执行审计重点,笔者有幸参加两次审计,深感统筹整合财政资金实施精准扶贫是优化资金供给、提高资金效益、破解资金瓶颈的制度性安排,对打赢扶贫攻坚战具有长远且深远的意义,但在统筹整合财政资金政策执行中,也感受到了以下困难或疑惑:

一是关于统筹整合的实施范围问题。

中、省文件均明确试点范围为贫困县(我省国家和省扶贫开发工作重点县、连片特困地区县及享受片区政策县共37个),而57个贫困插花县(市、区)暂未纳入。在实际操作中,有的贫困插花县参照上述文件执行,有的则未实行统筹整合使用。

统筹整合资金采取“县为主体”的工作机制,对于插花贫困县来说,省级“管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”还缺乏政策障碍,落实县级政府统一负责、统一部署、统筹使用资金的权力尚需一个过程。

二是关于统筹整合的资金范围问题。

中、省文件存在较大差异。国办界定为各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金,教育、医疗、卫生等社会事业方面资金根据脱贫攻坚任务和贫困人口变化情况也可纳入,即涉农项目资金。省办规定的范围则比较广泛,包括各级到村到户到人的所有财政性资金,涵盖涉农及非农项目(如经济建设、社会发展、支持企业发展等),上级安排和本级安排,当年安排及结转跨年度资金,存量资金及增量资金,做到应统尽统。

统筹整合资金范围不规范,造成了有关县脱离实际人为扩大资金整合规模,搞“数字脱贫”、“景观扶贫”等,或应纳入未纳入统筹整合,资金使用“碎片化”,扶贫最后一公里问题得不到解决等。

三是关于统筹整合的使用平台问题。

统筹整合资金使用模式,现阶段主要有三种形式:一是以项目为平台,资金统一划转项目承担单位,实行资金项目统一;二是以任务为平台,资金由各具体实施单位直接使用,实行任务倒逼资金整合;三是混合式,一部分采取资金项目统一,一部分采用任务倒逼。

采取何种模式使用统筹资金并不重要,重要的是落实和实现各项扶贫攻坚任务。从管理层面讲,一个县采取一种模式,既便于操作,又避免部门间不必要的摩擦,利于加快项目实施和规范管理。

四是关于统筹整合资金的打通使用问题。

目前,我省确立了大类间统筹、打通使用,建立负面清单等统筹原则。但省级各部门专项资金安排仍具体到项目,县级各部门在统筹时顾虑重重:按照原资金安排的项目实施就无法实现统筹,不按原资金安排的项目实施又怕出现重大失职行为。于是各种折衷方案层出不穷,如:统筹方案中的“部门专项”仍由部门实施;应纳入统筹的不纳入,或纳入少部分;整合进来积极、整合出去老大难;以专款专用原则拖延整合等。

五是关于统筹整合资金的使用原则问题。

目前,两个不好把握:

首先财政专项扶贫资金与其他资金整合后,如何体现资金使用的精准性问题。如某整村推进扶贫产业发展项目投资1200万元,其中:现代农业专项资金投入1000万元,财政专项扶贫资金投入200万元,受益为1200户。项目实施具体情况为:基础设施投资600万元,种苗补贴600万元(每户种苗补贴约5000元)。而该村贫困户253户中只有120户参加该项目,问题1:该项目财政专项扶贫资金投入是否过多?按照投资估算贫困受益户占10%,能否认定财政扶贫投入只能占10%120万元;如能认定,基础设施投资该如何合理计量?问题2:整合资金中对财政专项扶贫资金的使用精准性如何考量?资金整合后,是对整个项目实施的精准性进行考核,还是仅对财政专项扶贫资金精准性进行考核,如对全部整合资金精准性进行考核,显然是不公允的,产业发展项目如无其他农户参与,仅靠贫困户是无法实施的;如对财政扶贫资金精准性进行考核,如何合理把握、区分公共投资资金?问题3:如何评价项目实施效益?该项目实施,也给其余153户贫困户(土地流转、打工、服务等)带来无形或有形收益,但这种收益是不确定的,且无法准确衡量,该项目申报带动贫困户253户发展是否合理?由此带来项目立项是否合理的问题,因为该县按轻重缓急,优先安排贫困户占比15%以上的项目。

其次财政专项扶贫资金与其他资金整合后,如何合理体现贫困户与一般农户的差异性享受问题。从目前调查情况看,整村推进、项目整合等项目实行“无差别”享受,无论从资金投入、还是从现实情况看,在项目实施中对贫困户实行更加优惠政策势在必行,问题在于如何把握合理的度。贫困本身是个相对概念,发展产业必须靠大量的一般农户来带动,既要调动积极性、又要合理节约资金、还要兼顾贫困户特殊照顾等,成为基层政府的现实难题。

为推动县级财政涉农资金整合,更好服务于精准扶贫精准脱贫工作,提出如下建议:

(一)明确统筹整合政策实施范围。为落实“精准扶贫,不落一人”的总要求,推动全省精准扶贫工作均衡发展,建议将插花贫困县纳入实施范围,并严格执行鄂政办发〔201563号文件相关资金整合机制,坚持规划为基础,精准是关键,依法为前提,避免“一哄而上”或运行不规范等问题。

(二)明确统筹整合财政资金范围。建议以国办发〔201622号文件规定为基础,将历年到户到人资金结余资金纳入整合资金范围。对贫困县非涉农项目资金慎重纳入,对插花贫困县不建议纳入。

(三)改革原有专项资金管理模式。一是下放管理权限,中、省专项资金只下达控制额度或只安排到类,对县级采取自主统筹、项目备案,为县统筹使用财政资金实施精准扶贫创造更大空间。二是省级“打捆”拨付,省财政对各类专项资金只按大类不分行业直接下达县,真正实现收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子。

(四)探索、总结财政专项扶贫资金精准使用、产业发展中普惠与特惠政策的合理使用等具体区分界限,利于基层更好把握,更好开展精准扶贫精准脱贫工作。(聂维兵)

 
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