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关于基层审计机关审计监督全覆盖的思考

发布时间:2016-11-24来源:松滋市审计局阅读量:

 

近年来,各级审计机关依法行使审计职能,围绕中央决策部署和宏观调控,围绕提质增效和厉行节约,围绕对权力运行的监督和制约,围绕维护国家经济安全,围绕保障和改善民生,围绕党风廉政建设,对审计监督全覆盖工作进行了深入研讨。鉴于能力所限,本文仅从县市级层面分析基层审计监督全覆盖现状,并通过对审计监督全覆盖存在的问题及原因分析,从而提出推进县市级审计监督全覆盖的对策。仅供探讨。

一、审计监督全覆盖取得的初步成效

近年来,基层审计机关从审计计划管理、审计项目组织方式、内部资源整合、计算机技术运用等方面拓展审计全覆盖范围,以预算执行、民生资金、政府投资、经济责任为重点,积极探索实现审计全覆盖的途径,取得一定成效,呈现以下特点。

(一)统筹安排审计项目,探索审计计划管理推动全覆盖。基层机关年度审计项目计划,均由审计部门从全覆盖的角度去把握审计对象、审计范围和审计重点,将本级计划与上级计划及时衔接后提出建议,报政府由市长办公会根据上级审计机关项目计划总要求,结合当地实际,有针对性地回应社会关注的重点和热点,增减调整后由政府审核发文,体现了有重点的全覆盖。以我局为例,从2012年开始,我局出台《年度审计项目计划制定办法》,逐步摸清审计对象的数量、结构和特点,对审计对象实施分类管理和总体规划,及时把握应覆盖、已覆盖情况及变化情况,为制定下一年度审计工作计划、编制审计工作实施方案提供依据,实现审计对象几年轮审一遍。目前,我局已初步建立被审计单位信息库,内容涵盖预算范围内各单位的职责和收支等基本情况。在年度计划编制中,综合考虑上级审计机关统一组织项目、党政领导机关交办事项和社情民意反映突出的事项,融合预算执行、专项资金、经济责任、财政财务收支以及政府投资项目,初步实现了对财政资金的“全口径”监督。在此基础上,对管理、分配公共资金、国有资产、国有资源的单位进行全面普查并实行动态管理,并结合审计计划的梳理结果,摸清哪些公共资金、国有资产和国有资源的管理领域还存在审计监督的监管盲区,并分析审计监督已覆盖领域审计间隔的合理性,建立科学的审计计划管理模式。

(二)创新项目组织方式,探索审计事项管理推动全覆盖。近年来,基层审计机关加强审计组项目组织管理,突出财政审计、专项资金审计、经济责任审计、投资审计等重点项目审计事项的全覆盖,强化每个审计项目中审计事项的完整度,取得较好成效。首先,以财政审计大格局为平台,围绕深化财政改革,按照全口径原则,拓展财政审计监督范围,提高同级审覆盖面,实现对本级公共财政预算、政府性基金预算、社会保障资金预算、国有资本经营预算的审计全覆盖。第二,对民生专项资金特别是对资金投入较大的基础性和公益性项目进行重点审计,以专项资金管理、分配和使用的有关部门为方向,横向拓宽审计覆盖面。第三,参与政府投资项目政策研究制定,开展过程同步式跟踪、阶段性审计和竣工决算审计,加强重大政府投资项目资金监督全覆盖。第四,创新经济责任审计工作机制,对经济责任对象实行分类管理,按照被审计单位性质、权力运行分布、项目或资金量等,按照类别不同确定审计周期,制定经济责任审计3-5年工作规划,并拟定年度审计工作方案,既突出了经济责任审计监督的重点,又确保了经济责任审计对象的全覆盖。以我市为例,2013年来,我市变领导干部离任必审为有针对性、选择性的届中审计,在控制年度项目总量的基础上扩大审计面,对3年内未开展过审计、年度内实行机构改革、纪委和组织部门有信件举报的单位或部门领导开展审计,扫除了审计对象上的盲点。

(三)强化内部资源运用,探索审计资源管理推动全覆盖。在有限的人力物力条件下,打破内部业务部门和科室的界限,由大项目协调组围绕审计目标在整个审计机关内合理调配审计资源。同时根据审计事项,按照“不交叉、不缺失”的原则成立审计小组,每个审计小组结合参审人员的专业特长、计算机熟练程度合理分工,优势互补,起到“1+1>2”的作用。如我局为缓解审计人员力量不足的矛盾,将计算机审计科与综合法规科、办公室与监察室合署办公,将人员充实到审计一线,充分利用审计资源。同时,树立“全局一盘棋”的理念,在大型项目实施过程中对审计人员进行统一调配,最大限度地发挥了内部人力资源的整体合力及效能实现了优势互补。

(四)创新审计技术方法,探索数字化审计推动全覆盖。

数字化审计是实现全覆盖和统筹解决审计力量不足问题的主要途径和有效方法。近年来,基层审计机关坚持走“数字化分析”审计道路,进一步加强与财政、国资、人社、民政等部门单位的沟通,推动财务管理系统对接,为开展数字化审计创造了有利条件。审计人员将计算机技术与审计业务紧密结合,从财政、税务、社保等部门和单位采集行业数据,通过各类数据横向联系、比对等方式查询分析,实现对被审计单位的多角度审查,取得一定成效。如我局在对地税部门实施审计时,将其他部门数据与地税数据进行对比、运用主税和附税匹配分析开展企业调查、运用上年缴税数据与当年缴税数据进行对比分析、地税征管系统相关数据对比分析等,取得了事半功倍的效果。同时,在政府重大投资项目审计中使用图形算量、钢筋计算定额软件等先进的检测技术和设备,增强了审计的深度和科学性,为审计全覆盖工作提供了强有力的技术支持。

二、审计监督全覆盖存在的困难

(一)基层审计机关人力力量相对不足。基层审计机关的人员编制只有二三十人,实际在一线从事审计工作的人员也就十到二十个人,而每年的审计项目计划在50100个不等,这是普遍存在的现象。繁重的工作压力,往往使一些审计人员疲于应付,影响审计的深度和广度,审计职能作用的发挥受到较大制约。以我局开展经济责任审计为例。2014年,组织部门委托下达的34个经济责任审计项目全部为离任审计项目,且为追加项目。当年我局年初计划项目为54个(不包括投资审计项目),从事一线业务工作人员不到二十人。按照项目实施惯例,我局承担了一部分上级审计机关统筹安排的审计项目,一至五月份基本是围绕上级项目转,因此,本级追加的经济责任审计项目完成时间、质量和效果也因此受到影响,更难以实现审计监督全覆盖的目标。

(二)基层审计人员创新意识相对不够。党的十八届四中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》明确指出,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计工作能不能适应新常态,在当前的形势下,关键在于审计监督全覆盖的成效,核心在于推进全覆盖的强度、力度和深度。基层审计人员有的仍习惯沿用传统的审计思维、审计方法和手段,对审计面临的新形势、新任务和新要求研判不够,不愿去适应新的形势,不愿接受新的挑战,没有强烈的改革创新意识和想法,工作得过且过,不愿创新;有的心态调整不够,有一种“覆盖焦虑”,缺乏改革创新的胆识。而改革创新没有现成的模式,只能摸着石头过河,因此,怕失败,怕担责,不敢去探索尝试,不敢创新。这些都一定程度影响了审计全覆盖工作的推进。

(三)基层审计机关复合型人才相对匮乏。基层大部分审计人员只是偏重财务方面的知识,既懂法律、财政、金融、管理和计算机技术知识,同时又兼备人际交往和沟通、写作等工作技巧的审计人员是少之又少。就我局来看,既懂专业和法律知识,又懂计算机技术和大数据知识,同时又兼备写作功底的审计人员寥寥无几。遇到大型行业审计,同时涉及计算机数据分析等含金量较高的审计项目,只能依赖科室之间协作完成,很多重点审计项目集中在少数几个审计业务骨干身上,重点项目一多,人手就不够。复合型人才严重缺乏,在一定程度上制约了审计整体水平的提高,审计全覆盖难度加大。

(四)基层审计机关资源整合相对薄弱。一直以来,基层审计机关资源整合不足的情况一直存在,特别是内部审计和社会审计合力未能有效发挥。一方面,当前部分内审岗位还没有实现专人专职,内审人员在专业上还有一定局限等原因,无法使内审和国家审计有效对接;另一方面,社会审计力量被借助的范围和领域还比较有限,其专业性优势与营利性特质成为无法忽略的矛盾,也阻碍了其成为国家审计的有力臂膀。以我局投资审计为例,有限的投资审计人员根本不能满足投资审计“全覆盖”工作的基本需求,再加之任务重,无法现场跟踪所有项目,部分项目只能就着竣工图计算工程量,对着信息价计算造价,无法深入问题实质,进而使审计风险难以控制,审计效果受到一定影响。

三、加强审计监督全覆盖的对策建议

(一)人才培养是实现审计监督全覆盖的基本前提。在审计项目实施中,会遇到被审计单位隐蔽问题、避重就轻等现象,如果审计人员素质不够,很难发现问题,这些都一定程度制约着审计成果,影响审计监督全覆盖的效果。如何破解这些难题,笔者认为最基本、最重要的就是审计人员的能力锻造。要把打造学习型机关作为助推审计工作科学转型、服务转方式调结构的“加速器”,积极出台人才培养规划,为审计事业科学持续发展提供强有力的人才保障和智力支持;要制订干部培训的周期计划,分期分批选送干部到审计署、审计厅参加审计法律法规、计算机审计技术、审计方法和技巧等方面学习,着力培养出一批专家型人才、复合型人才、专业化人才和青年骨干人才;要在审计实践中对审计人员进行党性教育、廉政教育、考试检验和技术比拼,从而打造一支“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计铁军。

(二)突出重点是实现审计监督全覆盖的重要抓手。正如刘家义审计长所要求的,审计“全覆盖”应是有选择、有重点的“全覆盖”,它不是盲目的贪大求全,而是有明确的审计目标、有重点的审计对象,不能平均用力。但不论怎样,都必须围绕党和政府的中心工作、围绕人民群众的期盼要求,确定审计的重点和方向。而具体到每一个审计项目计划安排上,可以采用将预算执行审计与经济责任审计以及专项审计调查等方式相结合的形式,有计划、有重点地安排对某一系统的审计。如我局2015年受托开展了对金财担保有限公司总经理的经济责任审计,同时安排了对市城投公司和金财担保公司的资产和负债审计,有效实现了对该市投资平台系统审计监督全覆盖,摸清了情况、核实了家底,确保了资金使用的真实性、合法性和效益性。

(三)整合资源是实现审计监督全覆盖的有效形式。作为审计体系的重要组成部分,内部审计和社会审计在单位内部管理和社会财务审查方面发挥着重要作用。它们与国家审计一直都是各司其职,共同发展。笔者认为,实现审计监督的全覆盖,可以有效利用内部审计和社会审计扩充审计力量,为国家审计力量不足问题助力,也就是荆州市审计局提出的“三位一体”审计模式。在部门预算执行审计和经济责任审计中,可以借助内审力量,通过对系统内审人员座谈、研讨等方式,摸清被审计单位乃至某一具体部门的家底。在投资审计领域,可以利用社会审计资源,通过政府购买服务方式,采取公开招标,择优选择质量高、信誉好的社会中介机构参与政府投资审计工作。与此同时,审计机关应制定中介机构管理办法,加强对中介机构的监督管理,保障社会审计质量。

(四)挖掘成果是实现审计监督全覆盖的根本途径。一方面,建立完善上下审计机关审计结果共用、成果共享机制。对“上审下”、“交叉审”、“联合审”的项目,项目所在地审计机关应积极运用审计结果,向本级党委、人大、政府报告工作。上级审计机关安排审计项目,包含下级审计机关已经审计的事项,应充分运用已有审计结果,避免重复审计,浪费审计资源。另一方面,在开展某一领域“全覆盖”审计的基础上,找出审计反映的共性问题,积极寻求解决方法,形成审计简报,向当地党委政府“一把手”汇报,为领导在某一领域制定政策提供决策依据,这样也就充分发挥了审计监督全覆盖的效应。(周伟 王武静)

 

 

 
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