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浅谈基层政府投资审计的发展方向纠偏问题

发布时间:2017-10-09来源:监利县审计局阅读量:

 

目前,对于基层审计机关来说,各地开展政府投资审计的做法各不尽相同。有的是采取外包方式,所有的项目交给外聘的中介机构实施;有的采取自审方式,抽调本局精干人员与选调专业力量相结合,以自审为主;有的采取自审与外请相结合,组成审计组实施审计。这些举措,都取得了一定的成绩,得到当地党委、政府领导的重视、肯定以及信任,有的地方政府还出台了地方性规定,规定“以审计部门结算审计为依据,办理项目结算”。这无疑给基层政府投资审计带来了方向上的偏差,出现法律上的风险,导致全国人大法工委叫停“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定”,把基层政府投资审计推上了风口浪尖。那么,基层政府投资审计今后如何发展,笔者结合多年的投资审计经验,有如下肤浅认识。

一、正确认识政府投资审计

政府投资审计,顾名思义,就是对政府投资和以政府投资为主的建设项目进行审计监督。其法律依据是《中华人民共和国审计法》。《审计法》第二十二条,规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”从中看出,政府投资审计是国家法律层面赋予审计机关的重要职责之一。

所以,在开展这项工作上,不要顾前想后,不要认为“该不该审?”不要把全国人大法工委的“叫停”片面理解,歪曲理解成“不该审”,应调整方向,直面审计风险,理直气壮开展政府投资审计。

法律赋予了审计机关重要职责,不去实施,就是不作为。尤其是当今社会,城乡一体化基础建设不断加大、国家惠农投入不断增多等,基层政府投资建设规模越来越大,开展政府投资审计日益重要。实施审计的关键,是如何围绕建设项目的全过程把握审计的重点与内容,如何通过审计,提高政府投资建设项目的社会效益与资金效率,如何通过审计,发挥审计在国家治理中的作用。

二、目前基层政府投资审计存在的问题

    当前,从基层政府投资审计来看,存在方向性的偏差,没有有效地把握《审计法》赋予的重要职责,存在这样或那样的问题,最终导致方向模糊,在全国人大法工委的“叫停”时显得不知所措。主要偏差有:

    (一)超越法律关系,审计监督成为工程结算权威的代名词。

    从法律关系来看,按照《审计法》规定,审计机关依法开展审计,这与建设单位、施工单位形成了行政法律关系,带有强制性。同时,建设单位和施工单位根据《招标投标法》、《合同法》签订施工合同,之间产生了民事法律关系,带有平等和自愿性。

    受工程建设特点的影响,在工程建设实际中存在工程变更等诸多不确定的因素,项目建设双方为工程结算款经常扯皮,是很常见的现象。由于是政府投资项目,基层党委与政府领导会出面协调,要求审计部门参加,并拿出权威的审计意见,作为工程结算的依据。这样,审计监督在不自觉中,超越了法律关系,成为工程结算权威的代名词。更有甚者,在有的地方规定,“所有的政府投资项目,必须以审计部门结算审计结果为依据,办理工程结算”。造成由审计监督形成的行政法律关系,超越了工程发承包双方的民事法律关系。工程承包方一旦对审计结果出现争议,审计败诉的法律风险加大。并且,由于实际操作中,工程承包方对审计结果不签字确认,审计部门往往会采取“死拖”战术,造成工程结算久拖不决,工程承包方对审计部门低下的审计效率不断埋怨。超越法律关系,审计效率低下,这就是全国人大法工委的“叫停”的主要原因。

(二)专注单一审计内容,结算审计成为投资审计的代名词。

关于政府投资审计,《审计法》规定的审计内容明确,要求对“建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”。从中可以看出:要把握建设项目的全过程,从立项决策、设计、招投标、到施工过程、再到项目完工等环节进行全过程审计,查明建设项目预算执行情况和决算情况,评价项目的绩效情况。

政府投资审计是项复杂的、系统性的专业审计,是一门边缘性很强的学科,不仅仅是工程结算审计。而目前基层政府投资审计,更多的是围绕当地党委政府的安排,开展工程结算审计,为政府项目工程结算服务,以达到两个目的。一方面,通过工程结算审计,核减工程造价,为政府投资节省财政建设资金;另一方面,通过审计权威,为政府工程项目顺利结算做好服务。如:在县委县政府的安排下,审计局每年都要开展招商引资入园项目建设投资规模的核定审计,解除合同的项目工程造价的审计认定和日常建设项目的结算审计。这些项目的审计,其审计内容,就是单一的结算审计。有些项目的审计认定,是社会中介机构的职能,但受审计管理体制的影响,基层审计机关往往不得已为之。在基层审计机关原本精力有限的情况下,政府投资审计只能是围绕当地党委政府要求运转,开展单一的结算审计,没有抓住投资审计的重点,审计方向出现了偏差。

(三)跑偏创新模式,拦标审计成为业务创新的代名词。

    从审计网站和专业媒体上,经常看到某地某审计局创新政府投资审计模式,开展拦标审计,也称“招标控制价审计”。如某地审计机关在今年初总结去年投资审计工作中,提到“创新审计方法,全年开展招标控制价审计210多个,为政府节省建设资金近亿元”。对所取得的成绩和付出的努力,还是要点赞。但拦标审计是审计部门的职能吗?开展的法律依据在哪?拦标审计,对工程造价的再认定,是社会中介机构的执业内容,可由政府相关职能部门交与中介机构实施,而不是审计部门审核的职能,这种创新做法跑偏了,给审计机关带来较大的审计风险。

(四)外聘中介机构,自身力量不足成为业务不精的代名词。

   《审计法》于2006年出台,基层审计部门开展政府投资审计,也是伴随着《审计法》赋予的职责而开展的。十年磨一剑,可基层政府投资审计多数业务不精,甚至难以单独开展审计,仍然是个现实问题,更多的依赖外聘中介机构。基层审计部门经常会以“我们的强项是财务审计,我们人员是财务人员”为借口,忽视自身业务的学习与人才培养,使自身力量不足成为业务不精的代名词。更为可怕的是,多数地方根本没有意识到问题的紧迫感与严重性,认为业务有中介机构审计就行了。中介机构实施项目审计,有其片面性,在业务上更多的倾向工程结算审计,对工程法规审计,对建设项目的预算执行情况和决算审计往往不是其关注的内容。这样,基层政府投资审计的方向难免会出现偏差。

    三、基层政府投资审计发展思路

面对《审计法》赋予的重要职责,面对全国人大法工委“叫停”,面对审计在国家治理中的作用日益显现,基层政府投资审计需要纠偏方向,调整到正常的发展思路上来。

一是树立法治政府观念,理清法律关系。依法开展行政监督而形成的行政法律关系,不能超越当事双方依《合同法》形成的民事法律关系,这是法治政府所要遵守的法制理念。作为基层审计部门,在开展政府投资审计时,要理清这层法律关系。地方政府不能出台类似“以审计部门结算审计为依据,办理项目结算”这样的规定。但在《合同法》中,对政府投资项目建设双方可有这样的约定,这样,审计部门再开展结算审计,法律依据就更充分,是在建设双方约定的《合同法》民事法律关系平等与自愿的基础上,减少了审计所面临的法律风险。

二是着眼投资绩效,深入开展项目决算审计。投资是拉动当今中国经济增长的“三驾马车”之一。近几年来,政府投资项目越来越多,投资规模越来越大。同时,也出现了一些问题,重复投资、投资损失浪费、投资领域违法乱纪等现象屡见不鲜。作为国家审计机关,理所当然地要发挥职能监督作用,抓住建设项目全过程,开展投资绩效审计,把握工程建设法律法规,开展项目决算审计,为规范政府投资行为,促进政府项目充分发挥经济效率与社会效益保驾护航。

三是自审与委托审计相结合,两位一体优势互补。在着眼投资绩效审计时,要做好两个结合:就是自审与委托审计相结合。在重点项目审计中可由审计人员担任组长,成员中可外聘中介机构人员参与,一起组成审计组实施审计项目。充分发挥审计部门人员精通法规、熟悉财务的优势,对投资项目各建设环节从法规到财务效益、社会经济效益等方面进行绩效评价。同时,也发挥中介机构人员专业优势,对工程造价进行结算审核,这样可以做到两位一体优势互补,提升投资审计质量,最大限度地发挥审计监督的职能作用。

四是着手人才计划,全面培养自身专业人才。从事投资审计的要求很高,审计人员需具备一定财务知识、工程造价知识、宏观经济理论知识,熟悉财务审计法规、工程建设法规,还要有较强的财务审计与工程建设实际经验以及较强的综合分析能力。面对这些高要求,作为基层审计部门,不能总有畏难情绪,在投资审计人才的培养上,要有紧迫感,要有规划,全方位着手自身人才培养,推动政府投资审计不断发展。(党合民)

 

 

 
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